辜勝阻
尹中卿 《中國經濟周刊》記者 肖翊 攝
  《中國經濟周刊》 記者 劉永剛 王紅茹|北京報道
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  8月31日,預算法修正案草案在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上高票通過。修改後的預算法將於2015年1月1日起施行。
  十年磨一劍。2004年預算法的修訂工作啟動,歷經三屆全國人大常委會審議。今年4月,按照十八屆三中全會決定的要求,送交第十二屆全國人大常委會第八次會議審議的“三審”稿對預算法的立法宗旨、全口徑預算管理制度、預算公開、做實人大預算監督、賦予地方政府發債權等方面做了大幅修改。在此基礎上,今年8月遞交全國人大常委會第十次會議的“四審”稿對地方政府發債、專項轉移支付、超收和短收、國庫管理等方面又做了修改。
  尹中卿:

  新預算法首次從法律層面確立全口徑預算
  新預算法還明確四本預算是什麼、怎麼編、什麼關係,通過這樣的規定就確立了全口徑預算的體系。這為走向全口徑預算,完善中國特色的預算體系奠定了法制基礎。
  “法律的修改,匡正了立法的宗旨,明確了法律的本質和定位,使得預算法由過去的政府管理法,變成了規範政府、管理政府的法。”全國人大常委、全國人大財經委副主任尹中卿在接受《中國經濟周刊》採訪時表示,這是此次法律修改的最大亮點。
  尹中卿坦言,預算法修正案“四審”時,與現行預算法相比,法律條文從原來的79條增加到101條,增加了22條,合併4條變為2條,保留原有內容並補充新內容5條,刪除4條。“這次修改是全面的修改,這部草案總結吸收了預算法實施20年來的經驗,比較好地與中央剛批准的財稅體制改革總體方案進行了協調。”
  解決“拍腦袋”定預算
  回到法律本身,尹中卿認為,從立法宗旨看,預算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律,現在則是一部“規範政府錢袋子”的法律。
  近年來,隨著預算管理制度改革的不斷深化,我國已經取消了預算外資金,所有財政收支全部納入政府預算,接受人大審查監督。
  新預算法也刪除了有關預算外資金的內容,並明確規定:政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。
  尹中卿認為,新預算法明確了四本預算是什麼、怎麼編、什麼關係,通過這樣的規定就確立了全口徑預算的體系。這為走向全口徑預算,完善中國特色的預算體系奠定了法制基礎。
  事實上,十八大和十八屆三中全會都提出了明確要求要確立全口徑預算體系,“但從法律層面確立全口徑預算,這是第一次。”尹中卿認為。
  解決“亂花錢不問責”之困
  預算法修改後,政府的支出必須以已經批准的預算為依據,沒依據的不得支出。但當前地方政府在預算執行過程中,經常只花錢不問效、不追責。此次新預算法明確了違規執行預算的處罰措施。
  全國人大常委會預算工作委員會原主任高強曾撰文稱:近年來,全國人大常委會沒有組織過對預算法的執法檢查;實踐中,也沒有遇到過一起因違反預算法而被處理的案件。
  尹中卿指出,新修訂的預算法完善、新增、細化了具體追責的情形。據瞭解,新預算法列出近20條具體的違法情形,逐一明確追責和處罰辦法。
  “四審”稿第九十二條提到各級政府出現“未按照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的”等六項行為之一,將對相關責任人追究行政責任;第九十三條對各級政府出現 “違反法律、行政法規的規定,多徵、提前征收或者減徵、免徵、緩徵應徵預算收入的”等六項行為之一的相關責任人將依法給予降級、撤職、開除的處分。
  解決“跑部錢進”之困
  “‘跑部錢進’這個詞由來已久,我們必須對轉移支付進行清理、整合和規範,今年專項轉移支付項目數要減少1/3左右。”今年2月11日,國務院在北京召開第二次廉政工作會議,國務院總理李克強指出,“現在專項轉移支付項目繁雜”。
  所謂轉移支付,就是指各級政府為解決財政收支失衡,以一定形式和途徑轉移財政資金的活動。
  尹中卿認為,目前我國每年轉移支付資金龐大,但資金管理一直缺少法律規範。近年來一系列套取、挪用資金的違規現象與制度不健全有直接關係。
  新修訂的預算法第十六條明確指出:國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付應當規範、公平、公開,以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標。
  一位西部某市的地方官員曾告訴《中國經濟周刊》:“在地方預算中,公共服務支出占了大頭,而涉及經濟建設等需要專項轉移支付資金時,各地多是靠拼關係。”
  儘管2006年財政部出台了《規範財政轉移支付辦法》,但多年來整頓成效並不顯著。今年6月,審計署審計長劉家義在審計報告中指出,去年對專項轉移支付項目清理力度不夠大。新修訂的預算法明確規定,建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。
  後續完善空間仍然很大
  尹中卿指出,黨中央提出全口徑預算,但是修改後的預算法並沒有在法律中完全落實全口徑預算精神。“在法律上構建公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算組成的‘四本預算’體系,在預算完整性方面取得了進步,但距離全口徑預算的目標還存在差距。”尹中卿坦言,目前預算體系只體現了“收”和“支”,沒有體現資產負債。
  尹中卿認為,修改後的預算法規定“各級預算的編製、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制”,這樣的規定符合“權力權衡”原則指導下的制度建設方向。但是,如何在具體方案上落實相互制約和相互協調的運行機制,還有待未來根據客觀條件變化而逐步完善與明確。現階段的這種表述隱含了對探索過程的准許與鼓勵。
  另外,法律制定是基於中國的國情和中國配套改革的漸進,本次預算法修改也只能採取有限修改的原則,要認識到並理解法律的階段性。
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林海峰

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